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《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（以下简称《意见》）日前发布，将数据作为与土地、劳动力、资本、技术并列的生产要素，提出加快培育数据要素市场，充分挖掘数据要素价值，这对于全面深度释放数字红利意义重大。

与土地、资本、技术等传统生产要素不同的是，数据是一种在数字经济时代涌现的新型生产要素，数据既是生产要素，同时本身也映射了社会关系。我们对于这一新型生产要素的市场化配置规律的认识正处于探索期，对于数据的产权界定、市场配置、保护模式等方面都存在诸多有待探索的议题。围绕数据生产要素价值利用与开发的制度设计，需要妥善处理个人权利保护、产业发展创新、国家数字竞争力和数据安全的关系，实现三者的科学平衡。

文 | 郭凯天 腾讯公司高级副总裁、腾讯研究院理事长

本文转载自瞭望客户端，首发于2020年4月25日，原标题为《设计科学制度 释放数据价值》，原文刊于 《瞭望》2020年第17期。

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数据要素有其特殊属性

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信息通信技术所带来的数字化洪流，将人类社会推入以数据为生产资料的新时代。大数据、云计算、物联网、产业互联网、人工智能等新兴技术应用方兴未艾，数据作为生产要素的属性日益凸显，被誉为第四次科技革命的“石油”。

通过高度发达的数字技术，传统物理世界正加速映射数字孪生，从自然资源利用到社会经济运行，从民生到政务，从微观到宏观，一切信息皆通过数字化技术，以数据的形式实时传输与处理。人、物、组织之间的联系与互动以更加有效率的数据和算法驱动，并同步产生和优化价值。对企业来说，只有率先从数据中洞察发展趋势，充分发挥数据在商业运营和产业升级中的基础作用，才能在市场竞争中脱颖而出。对国家而言，只有真正意识到数据的核心价值，并把握住数字经济发展的先机，才能够在新一轮信息革命中掌握主动权。

与过去任何一种生产资料不同的是，数据既是生产要素，同时本身也映射了社会关系，这使得对于数据的利用会产生相关的外部性问题。人自身的行为数据以及人与人之间的互动数据，涉及隐私和个人信息保护；企业与企业的数据，涉及竞争关系或商业秘密。更进一步的是：人、物、组织之间的交叉互动联系所产生的数据也使得讨论更加复杂化。例如，个体因获取服务而在平台上沉淀的数据权属与收益分配的规则；政府部门在特定场景下（如监管执法需求）通过企业平台获取数据的规则；个人数据通过企业平台跨境流动而对国家安全产生影响的评估规则。总的来看，这些开放式问题到目前还未有清晰统一的答案，但至少明确的是：充分释放数据生产要素价值，需要同步处理好个人权利保护、数据产业发展、数据权属确定、数据安全等多方面关系。

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平衡个人信息保护与产业发展

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从个人视角出发，释放数据要素红利，必须重视个人的权利保护诉求。这既有传统的隐私和个人信息保护问题，也包括数据化发展到深入阶段后，对个人基于数据分析而形成评估判断的公正公平问题。个人自身的行为数据以及人与人之间的互动数据，涉及隐私和个人信息保护，映射了社会关系，这使得对于数据的利用会产生相关的外部性问题。此次在疫情中的“健康码”应用则是一个很好的例证。通过数据流牵引，“健康码”带动了真实世界中人流、物流、商流的复苏与回归，实现了国家治理能力现代化水平的提升，但其中的“个人权利保护问题”也备受关注。

建议在推进数据要素市场配置过程当中，涉及个人信息保护方面，借鉴国际经验教训。2018年通过的欧盟《一般数据保护条例》（GDPR），侧重对个人信息权利的保护，为个人信息保护引入了较多的突破性规定，但是其显露出的缺陷也应引起关注，即其对个人信息保护与技术创新和产业发展之间存在着失衡的风险。而且，还应注意GDPR的制定有着其特别的立法目的，其中之一便是为了制约他国互联网企业在欧洲快速扩张。

这一立法目的与我国已经初步具备数字产业竞争力的当下现实需求是相违背的。因此，建议理性对待欧盟GDPR，关注个人权利和创新发展这两方面重要利益的平衡和协调。

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完善法规促进数据开放利用

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从产业视角出发，释放数据要素红利，必须走创新、发展、竞争之路。数字经济发展离不开数据哺育。从数据供给端看，产业呼唤政府进一步推进政务数据共享，加大数据资源开放力度，为业务创新注入丰富数据源；从数据处理利用环节，呼吁审慎包容监管，为数据创新留有充分空间；同时，在日益激烈的数据市场竞争中，也渴望形成健康有序的数据竞争秩序。虽然“数据”经常被类比为“石油”，以充分说明数据作为要素资源的重要性。但与石油的排他性消费、不可再生性相比，数据在技术上的可获得性、在应用上的可复用性，在带来更大商业想象空间的同时，也对传统的竞争规则带来挑战。

《意见》区分了政务数据资源和社会数据资源两大类，分别明确了今后的制度设计方向。对于政务数据，通过开放制度促进数据供给；对于社会资源数据，通过培育数字经济新业态方式予以支持。《意见》对两者的区分和相应的制度安排，显示了对数据资源性质的深入洞察和相关制度设计的精心安排：

一方面加大了数据供给的制度保证，积极推动政务数据开放。《意见》指出：“推进政府数据开放共享。优化经济治理基础数据库，加快推动各地区各部门间数据共享交换，制定出台新一批数据共享责任清单。研究建立促进企业登记、交通运输、气象等公共数据开放和数据资源有效流动的制度规范。”在此次疫情推动下，我国政府部门间的数据共享和政府数据开放有了长足进步，各地方政府通过多种渠道发布疫情数据，并以电子化、结构化、可机读格式开放数据集，激活了数据利用，提升了疫情防控数字化水平。其中，对于技术服务水平要求较高的领域，政府部门通过购买政务服务、依法依约引入市场力量开展数据资源利用，加速提升数字化水平，为政务民生服务提供了更好支撑，这些经验应进一步通过制度予以推进。

另一方面，提升社会数据资源价值，培育新型数字业态。区别于政务数据较为明确的公共性质，这部分数据应通过面向社会开放来挖掘数据价值，社会资源数据的利用应以市场为主导，充分发挥市场激励机制发展壮大。清华大学公共管理学院院长江小涓指出，在新一轮数字经济发展过程中，市场是基础性力量，政府和企业要各归其位，产生合力，促使数字经济能够健康发展。

《意见》也指出：“培育数字经济新产业、新业态和新模式，支持构建农业、工业、交通、教育、安防、城市管理、公共资源交易等领域规范化数据开发利用的场景。发挥行业协会商会作用，推动人工智能、可穿戴设备、车联网、物联网等领域数据采集标准化。”这将进一步坚定市场发展数字经济信心，并明确行业协会商会在该领域的作为空间，引导社会力量推动数字业态发展。

建议在后续落地工作中，围绕以上两个方向，积极推进相关配套制度设计，加快政府数据开放步伐，吸引创业者、投资者积极投入数字经济产品平台建设。

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建立数据财产权益保护制度

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从数据权属和竞争视角出发，释放数据要素红利，需要吸收近年来司法实践有益经验，逐步建立数据财产权益保护机制，维护良性健康的竞争秩序。

“数据权属”问题是影响数据资产化、数据交易的老大难问题，这根本上源于数据不同于土地、资本等传统生产要素的特点，数据不仅是生产要素，也附着了社会关系，各方主体对数据的权益都有所投射，在数据处理周期中，难以将权属归于单一的主体。然而，“数据权属”虽没有明确定论，但其并不会构成对数据开放利用的阻碍，相反，数据价值开发在根本上并不取决于传统的所有权定性，而是通过多方的市场参与，达成数据共享利用，促进价值生成的共识规则。

建议通过吸收市场实践中的共识，如普遍的司法案例中坚持的一般原则，来逐步确定相关权属分配和竞争规则，建立数据市场基本秩序。例如，近年来司法实践中，逐步明确企业对其投入劳动收集、生成、加工、整理的数据享有财产性权益，在依法获取的各类数据基础上开发的数据衍生产品等财产权益受到法律保护。并明确了实质替代、正当商业利益等侵权认定标准，在通过Open API方式获取用户信息时，应坚持用户授权+平台授权+用户授权的三重授权原则。

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分级管理促进数据安全

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数字技术的兴起为洞察和释放数据资源蕴含的经济社会价值提供了工具，也让大数据一举成为各国高度关注的战略级生产要素。据IDC测算，到2025年我国拥有的数据量在全球占比将从2018年的23.4%提升到27.8%，成为全球首位。对于数据资源的开放利用，将决定我国是否能够把握新一轮国际竞争主动权，并通过数字产业的发展壮大保障国家数据安全。

释放数据要素红利，需要综合运用法律、技术、市场手段平衡安全、发展和开放利益。我国已将数据安全法列入立法规划，将以国家视角，明确国家数据安全的红线。除法律制度以外，技术在解决安全问题方面也将发挥日益重要的作用。当前，包括将算法应用于数据以及隐私保护计算等技术方式都旨在解决数据流通共享中的安全保密问题。国内多方安全计算技术产品蓬勃发展，成为促进数据共享，保障数据安全最为活跃的技术领域之一。

在国家数据安全方面，跨境数据流动制度设计是主要议题之一。由于我国数据本地化政策正处于探索期，需要在实践中不断探索，建立科学合理的机制。我国数字经济具有一定的产业基础，部分企业国际化程度较高，需要在单一本地化策略之外，为企业实现全球化发展提供更加多样化的数据流动机制，探索数据分级分类，在部分行业地区开展出境管理试点工作，不断积累管理经验，为长效机制提供参考，推动我国数字经济发展，保障国家数据安全。